0

Gelijkwaardige oplossingen en Bouwbesluit 2012 - 468

Bouwbesluit 2012 geeft voorschriften waaraan bouwwerken in Nederland moeten voldoen. Een gelijkwaardige oplossing is een oplossing die afwijkt van een voorschrift van Bouwbesluit 2012, maar waarmee tenminste een zelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt verkregen, als is beoogd met het voorschrift waarvan wordt afgeweken.

Deze mogelijkheid is geregeld in artikel 1.3 van Bouwbesluit 2012, de zogenoemde ‘gelijkwaardigheidsbepaling’.

OPLOSSINGRICHTINGEN

Oplossingrichtingen
Artikel 1.3 van Bouwbesluit 2012 luidt als volgt:
  1. Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften.
  2. Een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in het eerste lid wordt bij het gebruik van het bouwwerk in stand gehouden.
  3. Een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte als bedoeld in artikel 6.10, derde lid, heeft ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu als wordt bereikt met de in het warmteplan voor die aansluiting opgenomen mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu.

De gelijkwaardigheidsclausule is in Bouwbesluit 2012 opgenomen om te voorkomen dat:

  • Een in de praktijk gangbare en op zich goede oplossing op formele grond niet zou zijn toegestaan;
  • Prestatie-eisen moeten worden gegeven voor situaties die vrijwel nooit voorkomen;
  • In Bouwbesluit 2012 te gedetailleerde voorschriften moeten worden gegeven;
  • Innovaties onnodig worden belemmerd;
  • De bepalingsmethoden zoals bijvoorbeeld NEN-normen ook voor situaties moeten gelden waarvoor ze niet zijn ontwikkeld.

Wat is de grondslag voor gelijkwaardigheid?
De grondslag voor gelijkwaardigheid is de overheidsdoelen waarmee het fundamentele belang van een voorschrift voor de samenleving is weergegeven. Om gelijkwaardigheid te kunnen bepalen moet dus eerst worden achterhaald wat de wetgever met een voorschrift waarvan wordt afgeweken heeft ‘beoogd’. Dat ‘heeft beoogd’ is een criterium dat in artikel 1.3, eerste lid, is weergegeven. Een goede indicatie van het beoogde geeft de zogenaamde ‘functionele eis’, te weten het eerste lid van het eerste artikel van elke afdeling van Bouwbesluit 2012. Bedacht moet echter worden dat functionele eisen wel een bepaalde motivering van een voorschrift geven, maar zelf geen overheidsdoelen zijn: hooguit daarvan afgeleide subdoelen. Een functionele eis hoeft en kan daarom ook niet de basis zijn waaraan gelijkwaardigheid moet worden getoetst: volgens artikel 1.3 van Bouwbesluit 2012 mag namelijk ook worden afgeweken van een functionele eis.

Daarnaast moet worden bedacht dat functionele eisen onderling afhankelijk zijn in hun werking. Denk bijvoorbeeld aan de brandveiligheidsvoorschriften in de verschillende afdelingen van Bouwbesluit 2012. Wanneer bijvoorbeeld materialen worden toegepast met een zeer beperkte brandvoortplanting en die bij brand een zeer lage rookproductie hebben (afdeling 2.9 van Bouwbesluit 2012), dan heeft dat effect op het veilig kunnen vluchten bij een brand (afdeling 2.12 van Bouwbesluit 2012). Gelijkwaardigheid moet dus integraal worden beoordeeld en strekt zich dus uit over meerdere afdelingen van Bouwbesluit 2012.

Voorbeeld van overheidsdoelen
Aan de brandveiligheidsvoorschriften van Bouwbesluit 2012 liggen twee overheidsdoelen ten grondslag:
  • De kans op slachtoffers tot een aanvaardbaar minimum beperken;
  • De kans op schade aan bouwwerken op andere percelen tot een aanvaardbaar minimum beperken.

Waaruit kunnen ‘overheidsdoelen’, ofwel ‘het beoogde’ worden afgeleid?
Overheidsdoelen kunnen worden afgeleid uit verschillende documenten die ten grondslag hebben gelegen aan de voorschriften van Bouwbesluit 2012, of uit de voorschriften zelf, zoals (in volgorde van belangrijkheid):

  • De functionele eisen en de grenswaarden met daaraan verbonden de bepalingsmethode;
  • De Nota van toelichting;
  • Kamerstukken en andere officiële publicaties;
  • De wetshistorie;
  • Onderzoeksresultaten die ten grondslag hebben gelegen aan een voorschrift;

Hoe wordt gelijkwaardigheid formeel afgehandeld?
In vergunningsprocedures moet gelijkwaardigheid moet aannemelijk worden gemaakt door de aanvrager van een omgevingsvergunning. De bevoegdheid om te beslissen of de gelijkwaardigheidsclausule in artikel 1.3 van Bouwbesluit 2012 correct is toegepast ligt in eerste instantie bij het bevoegd gezag: het college van burgemeester en wethouders van een gemeente. Het bevoegd gezag heeft daarbij enige beoordelingsvrijheid. Het aannemelijk maken van gelijkwaardigheid gebeurt meestal door het bevoegd gezag te overtuigen. Het is daarom van belang dat de aanvrager zorg draagt voor een motivering waarom er naar zijn mening sprake is van een gelijkwaardige oplossing. Met het verlenen van de omgevingsvergunning, waar de rapportage onderdeel van uitmaakt, ligt gelijkwaardigheid vervolgens ook formeel vast.

Om bevoegd gezag te overtuigen van de gelijkwaardigheid van een oplossing kan gebruik gemaakt worden van publicaties van vergelijkbare oplossingen die in de markt reeds eerder zijn toegepast en min of meer ‘algemeen geaccepteerd’ zijn en daarom bij bevoegd gezag mogelijk op een bepaald draagvlak kunnen rekenen. Denk daarbij aan:

  • Een wetenschappelijke publicatie;
  • Een onderwerp uit de uitgave van BIM Media: ‘Vragen, antwoorden en gelijkwaardigheid Bouwbesluit 2012’ waarbij gelijkwaardigheid een rol speelt;
  • De ‘Handreiking gelijkwaardige oplossingen’ van het Ministerie van BZK die is opgesteld door de voormalige werkgroep gelijkwaardigheid van de Vereniging Stadswerk Nederland;
  • Een publicatie van de Adviescommissie praktijktoepassing brandveiligheidsvoorschriften;
  • De methode ‘Beheersbaarheid van Brand’ in het geval van brandcompartimenten die de maximaal toegestane grenswaarde overschrijden.

Alternatief is dat voor een specifieke oplossing een maatwerkonderzoek wordt uitgevoerd met bijvoorbeeld (simulatie)berekeningen.

Een bestaand gebouw moet voldoen aan Bouwbesluit 2012 niveau bestaande bouw. Ook in bestaande gebouwen kan sprake zijn van een gelijkwaardige oplossing. Als een gemeente in het kader van hun toezichtstaak controleert of een bestaand gebouw voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit niveau bestaande bouw, zal zij ook zonder dat een gebouweigenaar dat aandraagt uit zichzelf moeten onderzoeken of er wellicht sprake is van een gelijkwaardige oplossing. Hierbij is er ook ruimte om mee te wegen wat er in de oorspronkelijke bouwvergunning is vastgelegd. De gemeente dient te onderzoeken hoe het gebouw zich, mede in het licht van de verleende bouwvergunning, verhoudt tot wat de wetgever met de voorschriften van niveau bestaande bouw heeft beoogd. Het niveau bestaande bouw heeft geheel andere achtergronden en uitgangspunten dan het niveau nieuwbouw. Een gelijkwaardige oplossing voor het niveau bestaande bouw kan daarom in de praktijk iets totaal anders zijn dan voor het niveau nieuwbouw. Belangrijk is dat gelijkwaardige oplossingen voor bestaande gebouwen niet pas bestaan als deze in een vergunning zijn vastgelegd, maar dat deze in de praktijk reeds aanwezig zijn en in bij het handhavingstoezicht door de gemeente alleen maar hoeven te worden ‘herkend’. Een gemeente moet dus actief zoeken naar gelijkwaardige oplossingen, en mag niet volstaan met er op te wijzen dat niet aan een prestatie-eis van Bouwbesluit 2012 niveau bestaande bouw wordt voldaan. Er is pas sprake van strijdigheid met het Bouwbesluit 2012 als er enerzijds niet aan de functionele en prestatie-eisen wordt voldaan, en er anderzijds ook geen sprake is van een gelijkwaardige oplossing.

Adviescommissie praktijktoepassing brandveiligheidsvoorschriften
Burgers, ondernemers en overheden kunnen, in geval van een conflict/verschil van inzicht tussen bevoegd gezag en een vergunningaanvragende partij, advies vragen aan de Adviescommissie praktijktoepassing brandveiligheidsvoorschriften over de toepassing van de voorschriften voor brandveiligheid. Dit kan gaan om een vergunningaanvraag voor het bouwen of brandveilig gebruik, een melding brandveilig gebruik, aanvullende voorwaarden met betrekking tot een vergunning of melding brandveilig gebruik of een handhavingsbesluit.

De adviescommissie geeft, als onderdeel van zijn takenpakket, ook advies over de vraag of de gelijkwaardigheidsclausule correct is toegepast. De adviescommissie maakt daarbij gebruik van de onderbouwing die door de aanvrager wordt ingediend, alsmede op de daarbij ingediende zienswijzen van de aanvrager en het bevoegd gezag. De adviescommissie werk dus zelf geen gelijkwaardige oplossingen uit.

De adviezen van de commissie zijn overigens niet bindend: zoals aangegeven ligt de bevoegdheid bij het bevoegd gezag. Wel komt het in concrete gevallen voor dat bevoegd gezag en de aanvrager die betrokken zijn bij een bepaalde casus vooraf afspreken dat het advies van de Adviescommissie zal worden gevolgd.

Zorgplicht Woningwet
De Woningwet kent een zogenaamd ‘zorgplichtartikel’, te weten artikel 1a, dat als volgt luidt:

Artikel 1a van de Woningwet
  1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
  2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.

De vraag is in hoeverre het ‘zorgplichtartikel’ een rol speelt bij gelijkwaardigheid. Om deze vraag te beantwoorden kan worden teruggegrepen op de Memorie van Toelichting bij artikel 1a van de Woningwet (Kamerstukken II, 2003/04, 29 392, nr. 3, blz. 21 en 26). Daarin is namelijk met zoveel woorden vermeld dat dit artikel als vangnet dient en dat deze vangnetfunctie inhoudt dat de zorgplicht voorziet in gevallen die niet expliciet zijn geregeld in de Woningwet cq.q het Bouwbesluit. Van strijd met artikel 1a van de Woningwet kan dus slechts sprake zijn indien de Woningwet in het desbetreffende geval geen specifieke voorschriften geeft op grond waarvan in afdoende mate kan worden opgetreden ter voorkoming of beëindiging van het geconstateerde gevaar. Het Bouwbesluit (aangestuurd door de Woningwet) geeft immers specifieke brandveiligheidsvoorschriften, waardoor het in de praktijk bij toepassing van de gelijkwaardigheidsclausule niet of nauwelijks voorkomt dat handhavend moet worden opgetreden op basis van artikel 1a van de Woningwet.

In stand laten van een gelijkwaardige oplossing
Een gelijkwaardige oplossing moet volgens artikel 1.3 lid 2 van het Bouwbesluit 2012 in stand gehouden worden. Dit betekent bijvoorbeeld dat als een groter brandcompartiment is toegestaan vanwege een lage vuurbelasting (weinig brandbare materialen), dit brandcompartiment dan niet ineens op een andere wijze (met meer brandbare materialen) gebruikt mag gaan worden dan bij de vergunningsaanvraag was aangegeven. Dit artikel betekent ook dat een gebouweigenaar er zelf voor verantwoordelijk is dat de gelijkwaardige oplossing in stand blijft. Het is daarom bij het bedenken van een gelijkwaardige oplossing verstandig om ook na te denken hoeveel moeite het kost om dit ook over een aantal jaren nog voor elkaar te krijgen.

ACHTERGROND INFORMATIE

Voor een correctie toepassing van de gelijkwaardigheidsclausule in artikel 1.3 van Bouwbesluit 2012 is het van belang kennis te nemen van de volgende begrippen.
Begrippen Voorbeeld
Functionele-eis
Een functionele-eis is een voorschrift waarin een doel is weergegeven zonder dat concreet is aangegeven met welke prestatie aan dit doel geacht wordt te zijn voldaan. Deze doelen zijn deeluitwerking van de pijlers van Bouwbesluit 2012 (veiligheid, gezondheid enz.) en artikel 2 van de Woningwet.
Artikel 3.28 lid 1
Een te bouwen bouwwerk heeft een zodanige voorziening voor luchtverversing dat het ontstaan van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht wordt voorkomen.
Prestatie-eis
Een prestatie-eis is een voorschrift in de vorm van een aanwezigheidseis of een indienbepaling dat bestaat uit:
  • Een gekwantificeerde grenswaarde; en
  • Een bepalingsmethode (bijv. een NEN of NEN).
Artikel 3.29 lid 6
Een toiletruimte heeft een voorziening voor luchtverversing met een capaciteit van ten minste 7 dm3/s, bepaald volgens NEN 1087.
Aanwezigheidseis
Een prestatie-eis die aangeeft dat bij een bepaalde gebruiksfunctie, een bepaald ‘iets’ aanwezig moet zijn, dat aan een in het voorschrift gegeven prestatie moet voldoen.
Artikel 4.9 lid 1
Een gebruiksfunctie heeft tenminste het in tabel 4.8 aangegeven aantal toiletruimten.
Indienbepaling
Een prestatie-eis die aangeeft dat bij een bepaalde gebruiksfunctie aan een in het voorschrift gegeven prestatie moet zijn voldaan, indien ‘iets’ aanwezig is, of wanneer ‘iets’ aan de orde is.
Artikel 4.11 lid 1
Een toiletruimte als bedoeld in artikel 4.9, heeft een vloeroppervlakte van tenminste 0,9 m x 1,2 m.

AANDACHTSPUNTEN

  • Draag bij de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het bouwen zorg voor een rapportage waarin is onderbouwd waarom een toegepaste oplossing gelijkwaardig is.
  • Laat een rapportage waarin een gelijkwaardige oplossing is uitgewerkt onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning voor het bouwen, zodat formeel vastligt dat bevoegd gezag heeft besloten dat de gelijkwaardigheidsclausule naar zijn mening correct is vastgelegd
  • Het is verstandig om een gelijkwaardige oplossing in een vooroverleg met het bevoegd gezag te bespreken.

OVERIGE INFORMATIE

Publicaties
  • Brochure ‘Bouwbesluit 2012 – gelijkwaardigheid’ van het ministerie van BZK (www.rijksoverheid.nl).
  • Praktijkboek Bouwbesluit 2012 van BIM Media.
  • Vragen, antwoorden en gelijkwaardigheid Bouwbesluit 2012 van BIM Media

Infobladen

  • Infoblad ‘Bepalen van het rechtens verkregen niveau
  • Infoblad ‘Brandveiligheid bij herbestemming van gebouwen’

Normen en regelgeving