0

1 Achtergrond

1 Achtergrond

1.1 De Stad; een complexe opgave

Steden spelen een belangrijke en onmisbare rol in de economische en sociale ontwikkeling. van ons land. De naoorlogse stad heeft zich snel ontwikkeld. Steden vormen een bron van kennis, innovatie en groei. De stad is kernonderdeel van onze samenleving. Tegelijkertijd wordt de stad beïnvloed door klimatologische en sociaal-economische ontwikkelingen en de financiële beperkingen nu en in de komende tijd. De steeds verder gaande scheiding van functies en het gebruik heeft de stad ruimtelijk en sociaal-economisch gefragmenteerd. Steden zijn daardoor in toenemende mate gevoelig voor verkeersopstoppingen, wateroverlast, droogte en hitte maar ook voor maatschappelijke en economische veranderingen. Een belangrijke oorzaak is dat de ruimtelijke ordening steeds meer los is komen te staan van de ondergrond, het watersysteem en de seizoenen. Wanneer deze opgaven traditioneel per sector worden aangepakt, leidt dat tot hoge kosten en sub-optimale oplossingen. Veel problemen en opgaven werden opgepakt binnen de eigen sector. Wanneer dit eenduidige problemen zijn, die door iedereen worden onderkend en een duidelijke oorzaak hebben, werkt dit efficiënt. In het stedelijk gebied is dit echter zelden het geval. De problematiek is veelal complex en ‘alles hangt met alles samen’. Daarnaast zien we in diverse voorbeelden dat op de grensvlakken tussen disciplines interessante ontwikkelingen ontstaan en kansen ontdekt worden. Daarmee ontstaan nieuwe mogelijkheden. De ontwikkelingen, nieuwe opgaven en geformuleerde ambities zijn niet meer op te lossen in de eigen sector, maar wel in combinatie met een aanliggende sector.

1.2 De opgave van de klimaatbestendige stad

Een goede kwaliteit van de leefomgeving in steden en dorpen is essentieel. Deze kwaliteit staat onder druk door heviger regenval, langduriger droogte en meer warme dagen. Dit zorgt nu al voor omvangrijke schade aan gebouwen, infrastructuur, openbare ruimte, gezondheid en economie. De wijze waarop wij nu omgaan met hemelwater maakt dat we kwetsbaarder worden en piekbuien en droogteperioden in de toekomst steeds minder goed kunnen opvangen. Een studie van Deltares (2012) heeft berekend dat de schade als gevolg van regen kan oplopen tot 10 miljard over een periode van 50 jaar (zie infographic met schades Manifest klimaatbestendige stad). De rekening komt bij onwetende woningeigenaren, bedrijven en de belastingbetaler van de toekomst terecht.

Het is belangrijk deze schade te voorkomen. Door de opgave nu al te combineren met andere opgaven kan een verbetering van de stedelijke kwaliteit worden bereikt, en kunnen toekomstige kosten vermeden worden. In het kader van de ruimte, water en klimaatonderzoekprogramma’s en in het Deltaprogramma Nieuwbouw en Herstructurering (DPNH) zijn veel maatregelen in beeld gebracht die een bijdrage leveren aan de klimaatbestendigheid van steden. Bij bestuurders en de beleidsmakers ontstaat een steeds groter besef van de noodzaak om nu te anticiperen op de klimaatveranderingen. Echter, bij velen bestaat het beeld dat het nemen van de benodigde maatregelen (veel) extra middelen vraagt.

Naast kennis van de technische mogelijkheden, is het van belang om ook inzicht te krijgen in de kosten van de verschillende klimaatmaatregelen. Vanuit doelmatigheid van beleid, uitvoering en beheer is het zinvol tevens inzicht te krijgen in de kosten wanneer maatregelen gekoppeld met andere werkzaamheden worden uitgevoerd, bijvoorbeeld in het kader van het reguliere onderhoud en renovatie. Door maatregelen uit verschillende sectoren op elkaar af te stemmen kan efficiënter gewerkt worden, en kunnen de meerkosten van klimaatmaatregelen meevallen.

1.3 Klimaat in de stad

Het klimaat verandert. Uit de nieuwe klimaatscenario’s van het KNMI van mei 2014 komt een aantal dezelfde kenmerken naar voren die voor het stadsklimaat belangrijk zijn.

  • De opwarming zet door, waardoor zachtere winters en warme zomers vaker voorkomen.
  • Winters worden gemiddeld natter, met extremere neerslaghoeveelheden.
  • Veranderingen in het windklimaat zijn voorlopig nauwelijks te verwachten.
  • Het aantal zomerse regendagen wordt minder, maar de hevigheid van regenbuien in de zomer neemt toe.

Naast deze klimaatveranderingen, zijn er meer factoren die ervoor zorgen dat gemeenten steeds vaker kampen met bijvoorbeeld wateroverlast (water op straat, ondergelopen tunnels, kelders, winkels en huizen). Zo is het oppervlak bebouwd gebied in de laatste dertig jaar met meer dan 50% toegenomen, waardoor de neerslag minder goed in de bodem kan infiltreren en riolen zwaarder worden belast. Ook worden de tuinen van woningen steeds meer van verharding voorzien en komt het afstromende regenwater in het gemeentelijk riool terecht. Verder is er minder ruimte voor het bergen van neerslag op straat door het verdwijnen van stoepranden. Het saneren van riooloverstorten heeft voor minder noodafvoermogelijkheden naar het oppervlaktewater gezorgd. Die toegenomen bebouwing in plaats van veelal openbaar groen, houdt ook meer warmte vast en verhindert afkoeling door het blokkeren van verkoelende luchtstromen.

Het bijvoorbeeld regenbestendig maken van een bestaande stad is maatwerk: voor elke buurt, straat, tuin of dak kan een andere oplossing de beste zijn. Maar al die grote en kleine systemen, die in de stad het water verwerken of afvoeren, moeten goed op elkaar aansluiten en zodanig werken dat een robuust adaptief systeem ontstaat.

Extremere buien gelden per definitie als uitzondering, maar als ze vallen is het meteen raak. Riolering bestand maken tegen de gevolgen van extremere regenbuien is geen geringe opgave. Extreem staat voor neerslag die veel verder gaat dan de gangbare norm waarop rioleringssystemen in Nederland worden ontworpen. In Nederland wordt de riolering ontworpen op een bui die eenmaal per 2 jaar wordt overschreden. Deze norm is vastgelegd in de Leidraad Riolering die wordt uitgegeven door de Stichting RIONED. Het is dus geen wet, maar wel een algemeen geaccepteerd uitgangspunt. In die norm staat onder andere dat door een bepaalde bui geen water op straat mag blijven staan. De praktijk leert dat aan die norm over het hele land verspreid niet altijd valt te voldoen. Dit komt deels door de veranderingen in het klimaat, maar ook deels door de stedelijke verdichting, waardoor vaker niet alleen water op straat staat, maar ook binnendringt in winkels, woningen en bedrijven. Een extreme bui kan eenvoudig niet snel genoeg door het riool worden afgevoerd. Grotere buizen aanbrengen is een kostbare investering en daar is ook niet altijd plaats voor. Eén van de manieren om overlast te beperken is om het water daar te houden waar het valt. Dit kan door afkoppelen, of niet aansluiten, van verhard oppervlak zodat er minder water in de riolering terecht komt. Ook zijn maatregelen in de openbare ruimte mogelijk door bijvoorbeeld verkeersdrempels, doorlatende bestrating en wadi’s aan te leggen en deze op te delen in compartimenten die voorkomen dat regenwater afstroomt naar lagere delen van de gemeente. Ruimte zoeken op de straat door het creëren van hoogteverschillen is een voor de hand liggende optie. Want bij woonerven en winkelstraten met een stoep op dezelfde hoogte als de straat loopt het water eenvoudig de huizen en winkels binnen. Andere mogelijkheden zijn bijvoorbeeld grootschalige tijdelijke bergingen als de ondergrondse berging van de Museumparkgarage in Rotterdam of de waterpleinen in dezelfde stad.

1.4 Rol van de lokale overheid

Het onderhouden van een robuust adaptief systeem is ook in de toekomst een taak en verantwoordelijkheid van overheden. Naast de gemeente spelen waterschappen en het rijk een rol. Maar klimaatadaptatie vereist ook een samenwerking met andere partijen. Het is lastig en duur om de stad in een keer klimaatbestendig te maken of om alleen ingrepen voor in het kader van klimaatbestendigheid te doen. Slimme koppeling met geplande ingrepen van de gemeente, waterschap, bewoners en bedrijven heeft de voorkeur. De overheden hebben naast een kaderstellende rol vooral ook een faciliterende rol.

Omdat er tijd is voor aanpassing aan het veranderende klimaat, kan met adaptieve maatregelen goed aangesloten worden bij andere ruimtelijke ontwikkelingen in de stad en kunnen deze slim gecombineerd worden met lopende beheer- en onderhoudsprogramma’s (meekoppelen). Een klimaatbestendige aanpak van projecten zal onderwerp van gesprek moeten zijn tussen gemeente, waterschap en initiatiefnemers van projecten en niet in de laatste plaats het uitvoerend bedrijfsleven. Een gezamenlijk gedragen ambitie voor klimaatbestendige ontwikkeling staat daarbij voorop. Daarbij vraagt de klimaatopgave om aanpassingen in zowel de openbare ruimte als de private ruimte.

De schade veroorzaakt door klimaatverandering is in het Manifest Klimaatbestendige Stad met een infographic inzichtelijk gemaakt.

Figuur 1-1.

Naast nieuwe technieken en concepten gaat het bij klimaatadaptatie ook om het proces waarin functionele duurzame aanpakken en oplossingen ontstaan.

Onze nog sectoraal georganiseerde maatschappij cq overheid brengt met zich mee dat investeringen voor een relatief nieuw beleidsveld ook voor 100% worden toegerekend aan de initiatiefnemers. Echter het combineren van maatschappelijke ambities bij de fysieke inrichting en het beheer en onderhoud van onze openbare ruimte schept veel meer kansen de afzonderlijke ingrepen. Om de juiste keuzen en investeringsbeslissingen te kunnen nemen is het van belang een goed beeld te hebben van de lokale opgaven en de mogelijkheden. Een zogenoemde stresstest is een methodiek waarmee dit inzicht wordt verkregen.

Er zijn verschillende strategieën om te komen tot een klimaat adaptieve stad. Kern is het schakelen op en tussen de verschillende niveaus. Alleen/sectoraal kan niet (meer), is te duur (niet efficiënt), roept maatschappelijke weerstand op; klassieke plan-/projectmatige aanpak past niet bij huidige maatschappij en huidige financiering; lange termijn doelen, zoals klimaatbestendigheid, vragen om meerekenen van meerwaarde op langere termijnen dan 3 jaar (berekeningsmethoden) en eventueel het combineren van c.q. andere verdienmodellen. Verder is een uitvoeringsaanpak essentieel met prioriteiten, en verbindingen met plannen en projecten van partners. Duidelijk moet daarbij zijn op welke termijn acties worden uitgevoerd; acties waarbij wordt mee bewogen met bestaande plannen en organisaties.

Voorbeelden van programma’s en projecten waarmee klimaatmaatregelen kunnen worden gekoppeld zijn:

  • Rioleringvervangingsprogramma’s
  • Herprofilering van straten
  • Woningrenovatieprogramma’s
  • Openbaar groen en sportterreinen, schoolcomplexen
  • Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT)
  • Transformatieopgaven
  • Herstructurering en revitalisering van bedrijfsterreinen en winkelcentra
  • Particulieren faciliteren bij het afkoppelen en het ontstenen van tuinen, aanleg van groene daken en gevels
  • Uitvoering Kader Richtlijn Water (KRW)/WB21
  • Baggerprogramma
  • Watergebiedsplannen/peilbesluiten
  • (Regionale) waterkeringen binnen stedelijk gebied
  • Investeringen in energie- en ict-sector

1.5 Duurzaam GWW

De aanpak ontwikkeld in het kader van Duurzaam GWW (Green Deal DGWW) geeft handvatten en suggesties hoe bij ingrepen in de openbare ruimte met behulp van instrumenten als de omgevingswijzer en het ambitieweb gekomen kan worden tot een duurzame klimaatbestendige inrichting en uitvoering.

De kern van de Aanpak Duurzaam GWW is het meewegen van alle duurzaamheidsaspecten vanaf een vroege planfase, met een focus op de hele levenscyclus van de aan te leggen en te onderhouden infrastructuur of object(en). Zodat in elk project een goede afweging wordt gemaakt tussen People, Planet en Profit. De gezamenlijk geformuleerde uitgangspunten in de Aanpak zijn:

  • Het zo vroeg mogelijk in het project starten met de Aanpak Duurzaam GWW, liefst al in het stadium van integrale gebiedsontwikkeling. In de planfase liggen immers de grootste duurzaamheidskansen door het verbinden van de betrokken interne en externe sectoren.
  • Per project focussen op de duurzaamheidsthema’s waar de meeste duurzaamheidswinst te behalen is.
  • Innovatiegericht aanbesteden: Ruimte creëren voor innovaties door zoveel mogelijk oplossingsvrij te specificeren. En dat niet alleen voor opdrachtnemers, maar ook in het eigen ontwerpproces. Zo krijgen de markt en innovaties meer kans.
  • Gebruik maken van een gezamenlijk instrumentarium. Om duurzaamheid op uniforme wijze te toetsen, streeft Duurzaam GWW naar een uniforme set instrumenten, zodat duurzaamheid op een consistente wijze getoetst en geborgd wordt.

Voor de aanpak en de verschillende instrumenten zie www.duurzaamgwww.nl en het portaal www.klimaatbestendigestad.nl

1.6 Verkenning

De nadruk in deze verkenning ligt op het meekoppelen van klimaatmaatregelen met lopende beheers- en onderhoudsprogramma’s. Omdat ook in de komende jaren een groot aantal gemeentelijke operationele rioleringsprogramma’s op stapel staat, worden daarvoor twee voorbeelden uitgewerkt. Bij een rioolverbeteringsprogramma gaat de straat open en ligt het voor de hand/zijn er mogelijkheden ook de straat en de rest van de openbare ruimte onderhanden te nemen. Hierdoor zijn diverse klimaatmaatregelen toe te passen. Het meekoppelen met rioolverbeteringsprogramma’s grijpt in op de regenwater problematiek en dus op de zogenoemde natschade: natschade ruimte en groen, infrastructuur en in beperkte mate op bebouwing (alleen voorkomen dat water op straat gebouwen en kelders binnenstroomt). Het meekoppelen met rioolverbeteringsprogramma’s grijpt slechts in beperkte mate in op de droogte problematiek. Niet of zeer beperkt op hittestress en met betrekking tot paalrot en zakking, in die zin dat maatregelen tegen wateroverlast niet een extra gevoeligheid voor droogte veroorzaken.

Voor twee typen wijken, te weten een stadskern in bijlage A en een jaren vijftig wijk in bijlage B, is inzichtelijk gemaakt welke algemene mogelijkheden er zijn bij het meekoppelen van het klimaat bij het vervangen van een riool en wat de financiële consequenties daarvan zijn. De cases zijn ontleend aan werkelijke situaties. Om ze representatiever te maken voor andere locaties, zijn aanpassingen aangebracht en aannames gedaan. Werkelijk uitgevoerde maatregelen zijn opgesplitst en onderbracht in de verschillende varianten, er zijn oplossingen ingebracht waar in de praktijk nog geen besluit over is genomen, er is een deel van het totale project uitgelicht, de kosten zijn geraamd op basis van kengetallen van o.a. STOWA en RIONED en niet op de werkelijke uitvoeringskosten. Het doel van de cases is inzicht te geven in mogelijke klimaatmaatregelen en de kosten ervan. De cases gaan over twee situaties die representatief zijn voor een groot aantal locaties in Nederland. Hoofdstuk 2 heeft betrekking op een winkelstraat in een stadscentrum en hoofdstuk 3 gaat in op een jaren ‘50 straat in een woonwijk. De resultaten van de cases geven inzicht in het effect van mogelijke maatregelen en de onderlinge verhoudingen van de maatregelen. Ze zijn daarmee bruikbaar voor heel Nederland. De absolute kosten kunnen echter niet rechtstreeks geëxtrapoleerd worden voor alle situaties in Nederland omdat lokale omstandigheden bepalend zijn voor de exacte kosten en schades.

1.7 Conclusies uit de cases

Beide voorbeelden laten duidelijk zien dat het combineren van klimaatmaatregelen financieel voordelig is en leidt tot meer ruimtelijke kwaliteit. Duidelijk wordt ook dat er opties zijn om op de langere termijn aanvullende maatregelen uit te voeren, met behoud van de nu te verrichten investeringen.