0

publicatie: Functioneel specificeren in de bouw

1 Inleiding

1 Inleiding

1.1 Functioneel specificeren: een actueel onderwerp

In december 2002 verscheen het eindrapport van de Parlementaire enquête Bouwnijverheid ‘De bouw uit de schaduw’ [1]. Daarmee werd een duidelijk momentum geschapen voor veranderingen in de bouwsector. Het was voor alle betrokkenen duidelijk dat er fundamentele veranderingen nodig waren. Niet alleen de bouw zou moeten veranderen, maar ook de houding en werkwijze van (overheids)opdrachtgevers. Wat betreft de professionaliteit van het opdrachtgeverschap was volgens de enquêtecommissie een aanzienlijke verbetering noodzakelijk.
De parlementaire enquêtecommissie adviseerde om gebruik te maken van het momentum voor verandering en om duurzaam andere verhoudingen en een andere attitude tot stand te brengen, binnen de bouw, maar ook in de verhouding tussen bouw en overheid. Zowel de vraag- als de aanbodzijde moet werken aan transparantie en integriteit, waarbij open, eerlijke concurrentie en gezonde marktwerking voorop dienen te staan. Eén van de daarmee samenhangende aanbevelingen was, dat naast concurrentie op prijs, voor complexe en innovatieve projecten ook concurrentie op de prijs-kwaliteitverhouding van aanbiedingen mogelijk zou moeten zijn. De Regieraad Bouw, ingesteld door de ministers van EZ, VROM en VenW om het veranderingsproces in de bouw ‘aan te jagen’, heeft dit laatste opgepikt als één van zijn belangrijke thema’s. Het begrip ‘functioneel specificeren’ speelt daarbij een belangrijke rol. De Regieraad schrijft hierover in zijn publicatie ‘Aanbestedingsregels moeten innovatie bouw stimuleren’ [2]:

‘De bouw uit de schaduw’ Parlementaire enquête Bouwnijverheid – Eindrapport Sdu Uitgevers, ’s-Gravenhage 2002 ‘Aanbestedingsregels moeten innovatie bouw stimuleren’ Tussentijds advies over juridisch kader aanbestedingen Regieraad Bouw, Gouda september 2005
  • ‘Een belangrijke mogelijkheid om innovatie te stimuleren, is dat een aanbestedende dienst zijn behoeften functioneel specificeert, bijvoorbeeld in een functioneel programma van eisen. De aanbieders worden hierdoor uitgelokt om een optimale oplossing te bedenken (…)’.

‘Functioneel specificeren’ wordt dus gezien als een belangrijke voorwaarde om tot innovatie te komen. Het is dan ook een belangrijk thema binnen het nationale R&D-programma ‘Proces- en systeeminnovaties in de bouwsector’ (PSIBouw). Functioneel specificeren maakt het uitbesteden van ontwerp en uitvoering in één contract mogelijk, waardoor aanbieders in de gelegenheid worden gesteld om optimale, innovatieve oplossingen te ontwikkelen voor de vraag van de opdrachtgever. Rijkswaterstaat heeft dit inmiddels tot haar standaardwerkwijze verheven (het principe van ‘markt, tenzij…’) en ook de Rijksgebouwendienst experimenteert serieus met geïntegreerde contractvormen.

Kortom, ‘functioneel specificeren’ staat anno 2006 zeer in de belangstelling, al is het concept zeker niet nieuw. Reeds in 1982 verscheen de CIB-publicatie nr. 64 ‘Working with the Performance Approach in Building’ [3], waarin het functioneel specificeren centraal staat. In de jaren ’90 van de vorige eeuw deed SBR een reeks publicaties het licht zien rond het thema ‘prestatiebeginsel’[4] [5] [6] [7]. De Rijksgebouwendienst zette in dezelfde periode de eerste schreden op het pad van functioneel specificeren in het kader van het zogenaamde ‘JR120-programma’. De ‘J’ staat voor Justitie, de ‘R’ voor Rijksgebouwendienst, ‘120’ voor de 120 miljoen gulden die het Rijk in samenwerking met marktpartijen jaarlijks zou bestemmen voor uiteindelijk 23 nieuwe gerechtsgebouwen. Om het risico te spreiden, zijn de gebouwen in verschillende PPSconstructies gerealiseerd. Daartoe heeft de Rijksgebouwendienst destijds met een aantal marktpartijen prestatiecontracten afgesloten. De ervaringen met JR120 zijn verwerkt in het Handboek ‘Werken met prestatiecontracten bij vastgoedontwikkeling’ [8].

‘Working with the Performance Concept in Building’ Publication nr. 64, CIB, Rotterdam 1982 ‘Het Prestatiebeginsel – Begrippen en Contracten’ SBR, publicatienummer 348. Rotterdam 1995 ‘Aanbesteden op basis van het prestatiebeginsel. Evaluatie van een experimentele toepassing’ SBR, Rotterdam juni 1997 (niet meer verkrijgbaar) ‘Aanbesteden en contracteren op basis van het prestatiebeginsel’ SBR, publicatienummer 447, Rotterdam 1998 (niet meer verkrijgbaar) ‘Prestatiebeginsel en aanbiedingskosten’ Naar een aanpak voor de verrekening van aanbiedingskosten bij aanbestedingen volgens het prestatiebeginsel SBR, publicatienummer 444, Rotterdam 1998 ‘Werken met prestatiecontracten bij vastgoedontwikkeling’ Handboek Ministerie VROM – Rijksgebouwendienst, ’s-Gravenhage juni 1995

Oude wijn in nieuwe zakken, dus? Voor een deel is dat het geval, maar voor een belangrijk ander deel zeker niet. Er is veel geleerd van de eerste ervaringen in de jaren ’90 en voor het eerst worden functioneel specificeren en geïntegreerde contracten nu op grotere schaal toegepast in projecten die met overheidsgeld worden gefinancierd. De verwachting is, dat het aantal geïntegreerd aan te besteden projecten de komende jaren bovendien sterk zal toenemen. De ontwikkeling van het functioneel specificeren is daardoor in een stroomversnelling geraakt. In deze publicatie wordt een overzicht gegeven van de geschiedenis en stand van zaken.

1.2 Wat is functioneel specificeren?

In de huidige praktijk wordt bouwbedrijven meestal gevraagd een gebouw te leveren op basis van een ontwerp en van technische specificaties, die door de (architect en de adviseurs van de) opdrachtgever worden aangeleverd. De opdrachtgever definieert dus niet alleen ‘wat’ een aanbieder moet leveren, maar ook ‘hoe’ het moet worden gebouwd. Veel bouwondernemers vinden dat er daardoor te weinig gebruik wordt gemaakt van hun mogelijkheden. Doordat ze krijgen voorgeschreven wat ze moeten doen, kunnen ze hun eigen kennis en kunde onvoldoende kwijt, kunnen ze moeilijk innoveren en moeten ze uitsluitend concurreren op prijs. Veel ondernemers pleiten er daarom voor dat de opdrachtgever zich beperkt tot het ‘wat’ en de keuze van het ‘hoe’ aan de aanbieders overlaat. Dat biedt in hun ogen voordelen voor zowel de opdrachtgever als de aanbieders. De opdrachtgever krijgt een product met een betere prijs-kwaliteitverhouding en de aanbieders krijgen de mogelijkheid om zich te onderscheiden op het vlak van technologie en inventiviteit, in plaats van alleen op laagste prijs. Bij het beschrijven van het ‘wat’ speelt het begrip ‘functioneel specificeren’ een belangrijke rol.

Functioneel specificeren is een term die oorspronkelijk afkomstig is uit de Systems Engineering (zie hoofdstuk 3). Functioneel specificeren is het vastleggen van de gewenste prestatie(s) van een systeem, product of dienst, zonder daarbij de oplossing(en) aan te geven. In dit verband wordt ook wel gesproken van het ‘prestatiebeginsel’ of in het Engels de ‘Performance Approach’. Een mooie definitie daarvan is opgenomen in de CIB-publicatie uit 1982 [3]:

‘Working with the Performance Concept in Building’ Publication nr. 64, CIB, Rotterdam 1982
  • ‘The Performance Approach is the practice of thinking and working in terms of ends rather than means. It is concerned with what a building or a building product is required to do, and not with prescribing how it is to be constructed.’

Functioneel specificeren heeft dus te maken met het beschrijven van wat – bijvoorbeeld – een gebouw moet doen of welke ‘prestaties’ het moet leveren om het beoogde gebruik te faciliteren. Functionele specificaties definiëren vooral de huisvestingsvraag. Tegenover ‘functioneel specificeren’ staat ‘technisch specificeren’. Technisch specificeren heeft te maken met het beschrijven van bouwdelen, installaties, materialen, enzovoort. Technische specificaties definiëren in detail de oplossingen voor de huisvestingsvraag. Anders gezegd: functioneel specificeren is het vastleggen van het ‘wat’, technisch specificeren is het vastleggen van het ‘hoe’.

Figuur 1: Het verschil tussen een technische en een functionele specificatie

Tegenwoordig wordt de term ‘functioneel specificeren’ vooral geassocieerd met geïntegreerde contracten voor ontwerp en uitvoering. Dat is gezien het bovenstaande begrijpelijk, maar hierdoor zou het misverstand kunnen ontstaan dat functioneel specificeren bij gescheiden verantwoordelijkheid voor ontwerp en uitvoering niet aan de orde is. In werkelijkheid behoren het functioneel specificeren én het technisch specificeren belangrijke onderdelen te zijn van ieder bouwproject, ongeacht of er sprake is van ‘traditionele’ dan wel geïntegreerde contracten. In ieder project moet de huisvestingsvraag worden gedefinieerd vanuit het beoogde gebruik. In ieder project moeten oplossingen voor de huisvestingsvraag op enig moment worden vertaald in technische specificaties, anders kan er niet worden gebouwd.

Tussen de functionele specificatie en de technische specificatie zit het ontwerp. De functionele specificatie is altijd het uitgangspunt en het toetsingskader voor het ontwerp. De technische specificatie is de laatste stap in het ontwerpproces. Het verschil tussen traditionele en geïntegreerde contracten zit vooral in welke partij de verantwoordelijkheid draagt voor het ontwerp en de technische specificatie.

Bij de traditionele contractvorm ligt de verantwoordelijkheid voor het ontwerp en de technische specificatie bij de opdrachtgevende partij c.q. de aanbesteder. De opdrachtgever schakelt weliswaar een architect en adviseurs in voor het maken van het ontwerp, maar de verantwoordelijkheid en het ontwerprisico blijven bij hem berusten. Bij geïntegreerde contractvormen liggen die bij de aanbiedende (uitvoerende) partij. Een en ander is schematisch gevisualiseerd in figuur 2. Een tussenvorm is, dat de aanbestedende partij verantwoordelijk is voor het ontwerp, terwijl de verantwoordelijkheid voor de technische specificatie en de uitvoering bij de aanbiedende partij wordt gelegd, maar deze vorm is om verschillende redenen minder gelukkig (zie ook paragraaf 4.1) en wordt hier daarom buiten beschouwing gelaten.

Figuur 2: Globale verantwoordelijkheidsverdeling bij traditionele en geïntegreerde contractvormen

De functionele specificatie in het ‘traditionele’ proces met gescheiden verantwoordelijkheden voor ontwerp en uitvoering, wordt doorgaans het programma van eisen (PvE) genoemd. In beginsel verschilt dit PvE niet van de functionele specificatie die wordt gemaakt bij toepassing van geïntegreerde contractvormen:

  • in beide gevallen moet de inhoud van het document een goede weergave zijn van de huisvestingsbehoefte;
  • in beide gevallen moet de functionele specificatie het ontwerpproces inhoudelijk kunnen sturen;
  • in beide gevallen moet de huisvestingsvraag zo veel mogelijk zijn vertaald in oplossingsonafhankelijke, meetbare en controleerbare eisen (‘prestatie-eisen’), zodat het ontwerp c.q. de aanbieding objectief kan worden getoetst en beoordeeld.

Niettemin worden bij toepassing van geïntegreerde contractvormen hogere eisen gesteld aan de functionele specificatie. Bij gescheiden verantwoordelijkheid voor ontwerp en uitvoering kan de opdrachtgever tijdens het – gefaseerde – ontwerpproces de vinger aan de pols houden en desgewenst zijn PvE in wisselwerking met het ontwerp nader uitwerken. Het principe van deze fasegewijze PvE-ontwikkeling is beschreven in de SBR-publicaties ‘Bouwstenen’ [10] en ‘Bouwen aan het Programma van Eisen’ [11] en is schematisch weergegeven in figuur 3.

‘Bouwstenen – Gids bij het maken van een programma van Eisen’ SBR, publicatienummer 421-04, Rotterdam 2004 ‘Bouwen aan het Programma van Eisen’ SBR, publicatienummer 258-06. Rotterdam 2006

Figuur 3: Principe gefaseerde PvE-ontwikkeling bij gescheiden verantwoordelijkheid voor ontwerp en uitvoering (Bron: SBR-publicatie ‘Bouwen aan het Programma van Eisen’, 2006)

Met andere woorden: bij gescheiden verantwoordelijkheid voor ontwerp en uitvoering hoeft de functionele specificatie niet tot in detail te zijn uitgekristalliseerd, voordat het ontwerpproces start. Bij geïntegreerde verantwoordelijkheid voor ontwerp en uitvoering moet dat wel. De functionele specificatie is dan immers een belangrijk contractstuk tussen aanbesteder en aanbieder! Dat stelt zeer hoge eisen aan het proces van functioneel specificeren zelf.

Afhankelijk van het type geïntegreerd contract dat wordt gebruikt, kan de inhoud van de functionele specificatie wat verschillen. Zie hiervoor paragraaf 4.1

1.3 Waarom functioneel specificeren?

Kort samengevat is functioneel specificeren in de bouw het definiëren van de huisvestingsvraag in de vorm van oplossingsongebonden, meetbare en controleerbare (prestatie-)eisen, die voorvloeien uit het beoogde gebruik. Kernbegrippen in deze omschrijving zijn ‘oplossingsongebonden’ en ‘het beoogde gebruik’. Waarom is dit belangrijk? Hierna wordt puntsgewijs antwoord gegeven op deze vraag.

Functioneel specificeren is klantgericht
Functioneel specificeren is in de eerste plaats belangrijk, omdat het in essentie gaat om een klantgerichte benadering van de bouwopgave. Te vaak en te snel wordt er in de bouw gecommuniceerd over oplossingen, vaak over de rug van de eindgebruiker heen en zonder dat de vraag eerst goed in beeld is gebracht.
Functioneel specificeren dwingt tot het onderzoeken van de ‘vraag achter de vraag’: om welke organisatie en welke mensen gaat het, wat doen die mensen, wat hebben ze daarvoor nodig en aan welke eisen moet hun huisvesting daarom voldoen in de gebruiksperiode? Functioneel specificeren plaatst de eindgebruiker in het centrum van het bouwproces. Wanneer de gebruiker nog onbekend is, bijvoorbeeld in het geval van projectontwikkeling, zal een grondig marktonderzoek noodzakelijk zijn om een zo goed mogelijk beeld te kunnen schetsen van het toekomstige gebruik.

Levensduurbenadering
Omdat functioneel specificeren gericht is op het gebruik van een gebouw of faciliteit, vraagt dit concept om een levensduurbenadering van het bouwen. Het gaat niet om het bouwproces en zelfs niet om het bouwwerk op zich, maar om het gebruik van het bouwwerk tijdens de volledige gebruiksperiode. Het gaat dus om wat een gebouw presteert in het gebruik, niet om wat de kwaliteit is bij oplevering. Dit vraagt om een geheel andere attitude en werkwijze van bouwpartners dan in het ‘traditionele’ proces.

Rekening houden met alle stakeholders
De eindgebruiker staat centraal, maar zeker in ons dichtbevolkte en dichtbebouwde land zijn er vele andere belanghebbenden of stakeholders in een huisvestingsproject. Bij functioneel specificeren worden ook de belangen van externe belanghebbenden geïnventariseerd en waar mogelijk meegenomen in een afgewogen eisenpakket. Dit is van belang voor de te huisvesten organisatie, omdat de procesgang van het huisvestingsproces en het functioneren van de organisatie mede afhankelijk zijn van de acceptatie door de omgeving.

Functioneel specificeren sluit aan op het Bouwbesluit
Functioneel specificeren sluit aan op de wijze waarop de bouwregelgeving c.q. het Bouwbesluit is opgebouwd. Ook het Bouwbesluit bevat oplossingsongebonden, meetbare en controleerbare eisen aan huisvestingen. Het Bouwbesluit is bij wijze van spreken de functionele specificatie voor die aspecten van gebouwen (veiligheid, gezondheid, milieu, energiegebruik), waarvoor de overheid zich ten opzichte van de inwoners van ons land verantwoordelijk voelt.

Benutten van de kennis en het innovatieve vermogen van aanbieders
Doordat functionele specificaties oplossingsongebonden zijn, kan er beter gebruik worden gemaakt van de technologische kennis, de specialiteiten en het innovatieve vermogen van de partijen die de oplossingen voor de huisvestingsvraag ontwikkelen. Bij de toepassing van geïntegreerde contract- en aanbestedingsvormen maken oplossingsongebonden specificaties bovendien concurrentie op basis van (prijs en) kwaliteit mogelijk.

Functioneel specificeren geeft invulling aan breed gedragen innovatiedoelen van de bouw
Het eerder genoemde nationale R&D-programma PSIBouw heeft tot doel een transitie van de bouw teweeg te brengen. Belangrijke innovatiedoelen zijn daarbij onder andere:

  • klantgerichtheid en betrokkenheid van alle belanghebbenden (van focus op het belang van direct betrokken partijen naar betrokkenheid van alle belanghebbenden in de levenscyclus);
  • integrale aanpak van bouwprojecten (van gefragmenteerde waardeketens naar geïntegreerde waardeketens);
  • oriëntatie op de totale levenscyclus (van projectoriëntatie naar oriëntatie op de totale levenscyclus, van focus op initiële financiering naar focus op levensduurfinanciering);
  • betere verhouding tussen kwaliteit en prijs (van accent op vaste lage prijs naar accent op prijskwaliteitverhouding);
  • waardecreatie (van focus op de oorspronkelijke prijs naar accent op uiteindelijke nut en waarde);
  • beheersing en optimale allocatie van risico’s en kosten (van delen van risico’s en kosten naar managen van risico’s en kosten);
  • transparant en eenduidig handelen in de bedrijfstak.

Uit de voorgaande omschrijvingen moge blijken, dat het concept ‘functioneel specificeren’ bijzonder instrumenteel kan zijn in het bereiken van deze breed gedragen innovatiedoelen.